江西宜秋市踏实无效促进林权造度变革

永利 1

永利 2

永利,江西集体林权制度改革实现了“四个转变”。一是林农收益从过去得“小头”向普遍得“大头”转变。林权制度改革前,林农反映最强烈的问题就是税费负担太重。当时全省木竹税费负担达56%,有的地方甚至高达70%以上,林权制度改革后,全省木竹税费负担下降到12%,仅2006年全省减掉14.6亿元。加上改革拉动木竹价格上涨和林地、林木的升值,与林权制度改革前后对比,全省木材平均销价上涨了50%,毛竹平均销价上涨了近80%。据该省统计局调查,2006年全省农民人均林业纯收入达到490.7元,比上年增长32.5%。二是林业经营从过去“千把斧头砍树”向“万把锄头植树”转变。林改充分调动了广大林农、以及社会各界投资林业的积极性,各地租山、买山造林蔚然成风。近3年来,全省每年完成造林都在320万亩以上,今年春季完成造林350多万亩,比去年增加近20万亩,创近10多年来的新高。林权制度改革还为广大农村劳力提供了最适应、最直接、最可靠的就业机会,全省有28万多外出打工农民返乡务林,新增林业从业人员40多万人。林农保护资源、科学经营的意识普遍增强。三是不少林区从过去“纷争不断”向“定纷止争”转变。在这次林改中,通过基层干部主动牵头、农民群众自主协商,全省成功调处了6万多起历史遗留的山林权属纠纷,调处率达到94%以上。各级林业、公安、检察、法院等部门,还联合组织了持续两年多时间的“绿色旋风”和“绿剑行动”,严厉打击了各种破坏森林资源的违法犯罪活动,森林案件发生率连年下降。2006年全省森林火灾发生起数和受灾面积,分别比上年下降了63.4%和76.8%,较好地化解了一些潜在的不稳定因素。四是林业部门从过去重“规费收取”向“服务林农”转变。通过林权制度改革,林业部门解决了多年来想解决而没有解决的一系列“老大难”问题。全省林业行政事业经费全部纳入了财政预算,乡镇林业工作站管理体制得到了理顺,森工企业改制取得了实质性进展,彻底结束了长期以来依靠规费供养的历史,从根本上改变了过去“林业工作站就是收费站”、“木材检查站就是罚款站”的不良形象。各级林业部门正在主动转变职能,主动让利于民,切实改进服务方式,新组建了一批森林资产评估、作业设计、木材检量等中介服务机构,及时从过去审批收费式的管理转变到执法、管理和服务上来。

宜春市地处江西西北部,下辖3市6县1区,总面积1.87万平方千米,其中林业用地1561.44万亩,占土地总面积的55.75%;有林地1225.31万亩,活立木蓄积量4134.54万立方米,毛竹蓄积量3.39亿株,森林覆盖率52.78%,为江西省重要林区。为进一步理顺林业体制,促进生态保护与林农增收相结合,宜春市委、市政府“宁可政府困难一时,不让林农贫困一世”,在总结铜鼓县试点成功经验的基础上,2005年4月全面推开了以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的林权制度改革。一、政府引导,林农作主,扎实有效地推进林权制度主体改革全市10县有林改任务的乡共229个,行政村1969个,村民小组20414个,涉及林农269.01万人,农户90.21万户。在市委、市政府的高度重视和省林业厅的精心指导下,通过县、乡、村各级干部和广大群众历时两年多的共同努力,林改工作稳步推进,进展顺利,取得了比较明显的成效。全市有1498.5万亩山林已明晰了产权,占林地面积的96%;林地使用权宗地制图打证率97.9%,林地使用权证发证率97%;山林纠纷调处率97.5%。目前,该市林改工作已全面进入攻坚扫尾阶段,预计今年6月底前可基本结束明晰产权发证工作。林改过程中,该市积极探索和总结了不少好的经验做法,概括起来主要有:加强领导,高位推动。宜春市各级领导十分重视林改工作,始终把它作为一项中心工作来抓,切实加强领导。一是设立工作机构。各级层层成立了由书记挂帅、行政领导负责,宣传、财政、信访、农业、土管、司法、民政、林业等成员单位组成的林改领导机构,坚持县、乡、村“三级书记”抓林改,一级抓一级,层层抓落实,形成了“党委统一领导、政府组织部署,林业部门加强指导、村组具体操作”的工作局面。全市10个县中,由书记任林改领导小组组长的有8个,市长任组长的有2个,乡镇一级基本上都由党委书记担任。二是建立工作机制。建立了林改工作例会、情况调度、信息反馈、目标考核和奖惩激励等相关制度,推动了林改工作有序开展。三是落实工作责任制。建立健全了林改工作责任制,层层签订责任状,并将林改工作与单位和个人年终考评直接挂钩。依靠群众,顺应民意。各地充分尊重群众意愿,突出群众的主体地位,充分保证林农群众的知情权、参与权和决策权。一是加大宣传力度,把林改政策原原本本交给群众。二是规范程序,严格坚持“二个2/3票决,四签两不准”制度,民主决策的原始依据全部按规定存档。三是在乡、村、组层层成立林改工作小组,扩大群众参与林改工作的层面。四是始终坚持“还权于民”,村组改革方案、收入分配方案等各项重大改革事项,由村民自己做决定、拿主意,并经村民会议或村民代表会议讨论通过后实施,避免了暗箱操作,赢得了广泛的群众基础。调处纠纷,维护稳定。该市从建立纠纷调处台帐、创新纠纷处理机制、强化纠纷调处队伍、落实纠纷调处责任制等方面着手,按照“矛盾化解在张榜之前、矛盾化解在票决之前,矛盾化解在发证之前”的思路,积极灵活应用行政调处方式,通过由“三老”(老党员、老干部、老同志)组成的林改理事会和由林业、政法干部组建的纠纷调处巡回组,取得较好成效。据统计,全市林改期间出现山林权属纠纷13114起,已调处12784起,占总数的97.5%;争议纠纷面积57.7万亩,已调处55.42万亩,占总面积的96%,维护了林区社会稳定。二、集中民智,巩固成果,深入持久地抓好林权配套改革随着林改工作的不断深入,林业呈现出经营主体多元化、经营形式多样化、林权结构分散化的新格局,一些新的矛盾、新的问题也随之出现。为善始善终地抓好林权改革,使林改真正成为一项“民生工程”,该市全力以赴做好林改后续工作,做到研究在前、部署在前、实施在前,多措并举,深入持久地抓好林权制度配套改革。组建基层林业“三防”协会。根据分山到户后,林业经营管理分散,森林防火、防盗、防病虫害难的特点,该市制定下发了《关于推进基层林业“三防”体系建设的指导意见》,积极引导林区群众自筹资金、自主管理、自愿组建新型的民间联防护林组织。基层“三防”协会本着“互助、互惠、互利”、“群防群治、联防联治”的原则,不分所有制、不分行政区划,把以前少数人的责任转化为全社会的责任,让林农由被动变主动。协会由林农组成管护队伍,长期巡山护林,被林农称为设在家门口的森林“110”。目前,该市拥有4000亩以上山林面积的村庄都建立了以防火为主的林业“三防”协会,全市共组建村级“三防”协会1310个,覆盖面达95%。实行森林火灾保险试点。为化解林业生产经营过程中的风险,增强林农抵御自然灾害、恢复生产的能力,该市坚持市场运作、自愿参保的方针,兼顾投保人缴费能力、保险公司风险承受能力,开展了低保额、低保费、保成本的森林火灾保险试点。各县选择山林经营者有较高投保积极性的1—2个乡进行试点,试点面积在1万亩以上。森林火灾保险期间,保险费由地方财政承担30%,林农承担70%。在试点取得成功的基础上,在全市全面推开。规范木竹经营市场,保障林农合法权益。林改前,有些地方木竹市场长期处于区域封锁、垄断经营状态,个别地方甚至规定木竹只能卖给指定的加工企业,严重损害了林农利益。随着林改的进行,宜春市各地切实采取措施,加强源头管理,严格木竹采伐操作程序,规范木竹经营。一是建立林业产权交易中心,及时发布林地、林木交易信息,发挥林权证管理、森林资源评估、林权流转交易等社会化服务功能,规范市场交易行为,为林农与市场搭建平台。目前,该市已有4个县建立了林业产权交易中心,并已正常运转。二是出台了《宜春市木竹经营市场管理暂行规定》等文件,规范木竹交易行为,完善木竹市场机制,使林农自主经营权得到保障,真正实现了“林农得大利、中间得小利、政府真让利”的利益分配格局。正确处理好生态保护与开发利用的关系。着力引导广大农民树立正确的生产观和消费观,着力建好山上“绿色银行”。一是在全市范围内禁伐天然阔叶林,相继出台了《关于禁伐天然阔叶树的若干意见》、《关于禁伐天然阔叶树的实施细则》,切实做到“山上禁伐、路上禁运、企业禁收”,大力加强天然阔叶树的保护力度。二是全市按照“五统五放”的要求,对商品林和生态林实行分类经营、分类管理,着手编制了村级《森林经营方案》和农户《森林经营手册》,对采伐指标管理实行“五年早知道”,即将农户“十一五”期间的采伐指标按年度直接落实到山头地块和农户,充分体现了林农对林木的处置权,还了林农经营主体的地位。三是积极启动市、县两级地方公益林补偿机制,牢固树立“生态也是政绩”的思想理念。四是积极筹建林业经济合作社。为解决广大林区分散经营、规模较小、交易不便及对接市场难等新问题,该市本着“政府引导、林农自愿、互助合作、风险共担、利益共享、股份分红”的原则,组建了资金、信息、技术和经营等各项服务为主要内容的林业经济合作社,并在奉新县4个村开展了林业合作社建设试点工作,取得了初步成效,受到了广大林农的普遍欢迎。三、构建和谐,整体推进,全面健康地促进林业可持续发展这次改革,对调整林业生产关系、维护农村稳定、构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义和深远的历史意义。减轻了农村负担,增加了林农收入。各县严格执行“两取消、两调整、一规范”政策,减轻了林农负担。据统计,全市林改政策性让利和还利于民共1.288亿元,其中:林业部门年减收3397.7万元,各县年减收9478.78万元。据调查,林改后林农销售1立方米杉木规格材比林改前可多得350元左右,销售1根毛竹比林改前可多得8—10元。由此,林农从林改中年人均可直接增收156元,在一些重点林区乡镇林农收入的增加更为明显,山林已成为林农致富的“绿色银行”。提高了社会资本投资林业的积极性。林改以来该市造林、营林呈现以下特点:一是林农造林育林的积极性高涨,由过去“要我造林”向现在“我要造林”转变。如宜丰县涌现出10多户千亩以上造林大户。二是企业造林育林成为新景象,由过去向政府伸手要林到现在主动投资造林转变。铜鼓县江桥竹业有限公司采用“公司+农户”的方式,无偿资助林农20万元,用于对4000亩竹林进行低改,获得同等条件下的毛竹优先收购权。三是民间资本投资林业迅速增长,由过去主要由政府投资向现在以民间资本为主转变。去冬今春,全市共造林47.4万亩,比林改前年均造林多出了23万亩,完成毛竹林低改20多万亩,其中民间投资占60%以上。四是林农资源管护意识明显增强,由过去粗放管护向现在精心护林转变。不少林农在自愿、互助的基础上,自发成立了“三防”协会,森林火灾、盗伐滥伐现象明显减少,促进了林区秩序稳定。促进了和谐林区建设。由于产权明晰,林区秩序日趋稳定,森林案件呈现大幅度下降之势。据统计,2006年全市森林案件与林改前同比下降45%,森林火灾发生率、受灾率、控制率比近5年平均值分别下降85%、92%和50%,违章运输木材案件下降22%。森林案件的减少,确保了林区社会稳定和森林资源的安全,促进了林区和谐社会建设。促进了基层民主政治建设。林权制度改革涉及千家万户的利益,各地坚持公开公正,尊重群众意愿,尊重历史事实,使得广大农民成为参与改革的主体。在具体实施中,普遍按照《村民委员会组织法》规定的程序操作,由村民大会或村民代表大会表决通过,保证了广大林农对改革的知情权、参与权、决策权和监督权,做到了程序、方法、内容和结果“四公开”。有了林改这样的民主实践后,乡、村重大事项都依这套民主程序表决,与过去一切都由村干部说了算形成了鲜明对比,农民真正当家作主了,大大增强了基层的民主管理能力和执政基础。